试论政府文化与政府再造

   06-14   关键字:论文   来源:论文资料

标题:试论政府文化与政府再造

陈培芳 西南农业大学经济管理学院 重庆 北碚 400716 摘  要:管理本身是通过文化进行的,政府文化作为一种管理手段在政府行政中起着重要作用,本文提出了“文化人”假说,从文化对人及社会的影响出发,通过管理学的视角研究文化对政府再造的影响,指出历次政府改革收效甚微的重要原因之一在于忽视政府文化建设,并提出通过政府文化建设促进和巩固政府改革的成果,以顺利完成政府现代化的对策建议。 关键词:政府  组织文化  政府再造   1.问题提出的背景 新中国成立后,我国在探索社会主义建设的道路上采用了计划经济模式,从而形成了“强政府,弱社会”的格局,长期以来,政府承担着无限责任,几乎包揽了一切经济社会事务,也享有至高无上的权力。不容置疑,全能政府模式迅速集中了国民财富进行经济建设,为迅速恢复国民生产起到了重要作用,但随着改革开放的不断深入,全球化浪潮的冲击以及现代公共管理理论的发展,全能政府已经不能适应社会的需要。建国以来,我国就不断对政府进行大大小小的调整和改革,全国范围内较大规模的调整已进行了七次,但都没有走出“合并-分开-再合并-再分开”以及“精简-膨胀-再精简-再膨胀”的怪圈。在加入WTO的背景下,我国对政府改革的需要从来没有如此急切,因为入世首先是政府入世。学术界开始广泛研究我国的行政管理体制,并且对我国七次改革成败的原因进行了总结与分析。一般认为,行政管理主要受结构、体制和职能定位的影响,事实上就影响力来说,文化的作用也许更大。 一直以来,我们对文化的片面理解使我们忽略了文化这一重要因素,而把组织中的文化建设等同于文娱活动或思想政治工作,注重形式、口号或原则而不重内容、实质,使文化的作用弱化,甚至虚无化。另一方面,由于我国长期以来实行中央集权制的政治体制及计划经济体制,使政府缺乏活力,缺少自主性和灵活性,因而政府文化建设严重滞后,现有的政府文化也是适应传统体制的,对改革不是起促进而是制约作用。正如丹尼尔·雷恩在《管理思想的演变》中所说: “管理人员往往会发现,他们的工作总是受到当前文化的影响”、 “管理是文化的产儿”。在20世纪80年代,由于日本企业竞争力的迅速增强,许多学者开始对日本企业的管理进行研究,结果他们发现文化特征是促使日本企业发展的重要因素。今天,在政府再造的攻坚阶段,我们对政府文化进行研究,从微观的可操作层面研究政府作为一种组织如何通过文化建设提高效能、转变观念,从而把政府建设成为科学化、现代化的公共管理组织,实现“廉洁、精干、高效”的改革目标。 2.“文化人”假说:政府再造的约束线 对于文化的定义很多,有人统计有一百多种,文化一词的拉丁文意为“耕作出来的东西”,与自然存在之物相对立,广义上指人脱离自然界、摆脱动物本性而独立为人类自身的精神产品,分为三个层次,表层为物质文化,即人类改造自然的一切成果和人类所创造的一切物品;中层是社会文化,即人们的各种行为方式、社会规范及社会制度的总和;深层为精神文化,即人们的社会心理、价值观念、伦理首选等社会意识的总和。从这个定义可见,文化渗透着人类社会生活的方方面面,具有最宽泛的意义,它对人类的影响必定是巨大的。但是,我们在对文化对组织的影响中不能采用如此宽泛的定义,艾德佳·沙因教授认为文化是一个特定组织在处理外部适应和内部融合问题中所学习到的,由组织自身所发明和创造并且发展起来的一些基本的假定类型,这些基本假定类型能够发挥很好的作用,并被认为是有效的,由此被新的成员所接受,隐含在组织成员的潜意识中。不论哪一种定义,我们都可以看出,文化是内化到人的思想的东西,它直接制约人们的行为,影响政治、经济和社会生活的方方面面,故笔者认为在管理中应重视人都是在一定文化背景下活动的人,故提出“文化人”假说。改革是否能顺利进行也要取决于文化的现代化,保守、僵化的文化既是政治经济不发达的产物,也是经济不能很快发展的原因,在这种文化禁锢下人们按照旧的文化观念和思维方式观察事物,再好的制度、结构也不会很好地发挥作用,所以我们仅从制度、结构及职能层面对政府进行改革,而人们的心理、思想、态度和行为方式未转变,改革是不能取得彻底的成功的。 3.政府文化的内涵及其与行政文化的关系 3.1 政府的演进及现代政府的建立 政府与国家是不同的两个概念,一般认为,国家是由特定范围内的国民所组成的政治经济共同体,从起源上来说,国家是一个由历史上的征服者界定的区域,与地理条件有极强的相关性,征服者为实现对国家的统治,必然联合一些社会集团或阶级,作为既得利益集团,维护其统治地位,并且组建一定的机构实行统治,但这种机构并不是现代意义上的政府,而主要是维护既得利益的工具。历史上的改朝换代则是不同社会力量争夺这个工具的结果,这些争夺即是所谓的“霍布斯丛林”,国家则是各方面力量博弈的结果,当各方面力量达到均衡,人们才在自愿契约行为基础上认同一个国家的边界。 政府则是一个国家内社会力量博弈均衡的结果,广义上的政府指全部的国家机构,包括立法、司法及行政机构;狭义上的政府只指国家的行政机关,但就其管理国家事务这一本质属性来说,它应该包括全部的国家机构。人们为了分享国家的共同利益而展开建立政府和控制政府的竞争,胜者获得组建政府的权利,所以政府必然具有特定集团或阶层追求集团或阶层利益的属性,在封建社会我国实行的是家国一体的政府管理体制,政府是利益集团寻租的工具,对社会公共事务管理也是从阶级利益出发,维护统治阶级的利益,而不是为了社会公众的福利。随着社会政治经济的发展,社会财富极大丰富,民主及平等的思想得到最广泛的传播和认同,社会各阶级和集团的力量对比缩小,政府必须越来越多地代表国家的共同利益,即越来越多地参与社会公共事务,为公众谋求福利,所以博弈的结果是政府越来越接近全体国民共同利益的代表者,只有这个时候,现代意义上的政府才得以出现。现代意义上的政府是代表共同体之共同利益的、管理共同体共同事务的社会组织。我国现阶段正在探索通过改革建立现代政府的关键时期,尤其是加入世贸组织给我们提出了迫切的要求。 3.2政府文化的内涵及其与行政文化的区别 政府文化是从管理学的角度来研究文化作为一种管理手段对政府行政的影响。按照组织文化的定义,政府文化则是政府中成员所共有的行为方式、价值观念及道德规范等,对行政人的思维及行为起着规范作用。政府文化是由物质层和精神层共同构成的体系,物质层是有形的可以观察到的组织结构和组织过程、组织制度规范等,它是政府文化赖以形成的基础,是现代行政管理的基础,对行政人行为具有强制的约束作用,规定了行政人的行为规范,也是形成良好行政道德的基础,它对精神层有导向作用,但在组织失灵时,它就形同摆设,从而附属于精神层;精神层则主要是指组织的全体成员共同信守的基本理念、价值标准、职业道德、精神面貌,它是组织文化的核心,最终决定组织成员的行为规范。前者要通过后者起作用,而后者必须依附于前者,两者都是政府文化建设的重要内容,我们要建设一定的精神层,必须设计好物质层,而物质层得以实施,又必须考虑精神层的作用。由于政府对社会的重要作用,政府文化建设不仅是影响政府工作效率,而且对社区文化也起着示范作用,进而影响社会文化。 要准确理解政府文化,还要区别它与行政文化的不同,学界目前研究较多的是行政文化,尚未看到政府文化的提出,从表面来看,都是关于行政的文化,事实上二者具有根本的不同。 首先,行政文化是从文化学的角度研究行政管理,探讨行政管理高效化、制度化、法律化和科学化问题,它具有更强烈的政治性;而政府文化则从组织的角度研究行政管理,强调以现代管理理论研究行政问题,偏重于实践性。其次,行政文化是从宏观方面进行研究,得出公众对行政体系的态度、感情、信仰、价值观和行政人所遵循的行政传统和行政习惯等;而政府文化则从微观的角度研究,得出政府应该建设什么样的文化来提高行政效果,迎合时代发展的需要,而这些文化又是怎样影响行政的。第三,行政文化是行政活动日积月累的结果,就好比宏观经济,是一个大气候,是不易朝夕即变的宏观环境,在改革中它更多的是起消极阻碍作用;政府文化则是从微观层次上研究,具有更强的可塑性,更易根据社会的需要重新塑造,从而推进政府改革。第四,重塑行政文化是要从整体上全面提高行政人员的素质,涉及各级各地政府机构;而政府文化则讲究从个人、从组织层面上推进行政工作的现代化,可以根据各个政府机构的情况来研究。第五,行政文化是社会文化在行政活动中表现出来的一种独特的政治文化形式,所以其变革离不开社会文化的变革,它强调社会文化对行政文化的影响,具有被动性;而政府文化则是根据政府在社区中的影响力,以政府的文化建设带动社区文化的转变,从而推进社会文化的前进,具有主动性。 从二者的联系来看,两者都是文化建设,内涵是一致的;对它们进行研究的目标也是一致的,都是为了推动政府再造,建立现代政府;二者是相辅相成的,政府文化不能脱离行政文化,其建设要在行政文化的约束下进行,又要以其成果推动行政文化,政府文化是行政文化研究的立足点、出发点,如果不研究政府文化,只研究行政文化,其结果是空泛的,缺乏着力点的。行政文化的研究相对成熟,而政府文化的研究还未引起学界的重视。 4.政府文化的建设与政府再造 从20世纪80年代以来,伴随着世界范围内政治、经济、社会和科技革命的发展,西方各主要国家都相继开展了大规模的政府再造运动,并涉及到全球。政府再造不是简单的组织精简和组织重组,而是对政府治理的理念、原则、结构、行为等进行大规模的改革,以提高政府的绩效和服务的品质,即政府的系统革命。由此可以看出,政府再造的过程即是政府文化建设的过程。我国建国以来一直在进行行政改革,但都没有取得理想的效果,究其原因,正是忽略了政府文化建设的重要性,文化是改革的约束线,试图仅以物质层面的变革来建立廉洁、精干、高效的现代政府,其结果是可以预知的。 4.1要走出文化建设的误区,建设系统的政府文化 文化对改革和经济发展起着绝对约束作用,它是内化到人们思想的深层次的东西,但我们在进行文化时,往往只注重其表层形式,往往以口号、原则、精神来代表组织文化,把文娱活动、思想政治工作等同于文化建设,再加上保守、合理化的集权管理体制,重视下级对上级的绝对服从,忽视个人需求的满足和个人主动性、创造性的发挥,走入了文化建设的误区。政府文化是一个系统工程,包括从物质表层到精神内层的内涵,又蕴涵于行政活动始终,只注重表层使政府文化流于形式,而只注重内层则缺乏附着的基础。 4.2知识型政府建设是首要的要求 要建设现代化的国家就必须用现代化的政府进行管理,行政人必然是社会的精英,虽然实行了公务员制度,但由于我国长期以来实行的是职业终生制,现在的公务员队伍存在结构老化的问题,他们在心理上适应旧体制的,并形成了一种旧的行政文化,对行政人形成根深蒂固的影响,使他们在接受现代管理理念的时候受到制约。虽然近年来不断对其进行各种培训,由于这些培训都是短期的,很难起到什么效果。政府要进行宏观调控,需要行政人有一定的共识,所以有必要更新行政队伍的知识结构,只有具备一定的文化底蕴,才会主动接受现代管理观念,并进而改善自己的行政行为,最终内化到其思想,从而产生具有生命力的政府文化,推动发展。 4.3 要树立几个理念 一是公共服务理念。我国政府一起强调行政人是人民的公仆,但计划经济体制使政府具有无上的权威,政府是一切资源的所有者,从而形成了行政人的社会地位优越感,认为政府提供的一切都是对百姓的恩赐,致使政府与公众的联系日渐脱离,既损害了政府的形象,又降低了政府的行政能力。现代行政理论告诉我们,是纳税人供养了政府,政府应该对纳税人负责,因而应该为纳税人服务,服务是行政人的天职。 二是成本效益理念。在计划经济体制下,资产都是国有的,因而没有谁对资产增值负责,对政府经济行为没有约束机制,行政人也没有效益的概念。由于政府经费来自纳税人,因此政府行为要对纳税人负责,要接受纳税人的监督,因此政务会不断公开,行政人要为效益负责。竞争出效益,要在行政活动中引进竞争理念,在可以推行竞争的活动中都推行竞争,建设有活力的政府文化。 三是责任理念。在权力高度集中的行政体制下,政府权力与责任严重脱节和失衡,强调权力配置而忽视追究责任,重视行使权力而忽视承担责任,注重虚置监督形式而忽视追究责任。要推行依法行政,强化政府责任,使权力的责任挂钩,建立责任政府。 四是公共性理念。政府进行公共事务的管理,就要注重公众的参与,防止一厢情愿的“为民作主”,实现管理主体的多元化,管理导向的社会化,公共服务的市场化,才能改进公共管理质量。 五是职业理念。行政管理是众多职业中的一种,它有着专业化管理的内在要求,同时它又是与社会紧密联系的,不能脱离社会实际。我国现行的行政管理体制相对封闭,行政人员从事行政管理基本上是终身制职业,除非犯有重大错误。要在行政队伍中破除职业终生制的观念,实行优胜劣汰,不断更新行政队伍,这也有利于防止寻租行为,消除特殊化,给予全民公平的国民待遇,改善政府与民众的关系。   政府文化是一个复杂的、内容丰富的研究课题,本文只是从一个很小的视角进行了探索性的研究,政府文化的建设也是一个长期的过程,按照组织文化的阶段划分,也可以分为成长期、青春期和成熟期三个过程,但政府文化的建设对于推进政府再造工程的作用无疑是巨大的,也为政府改革提供了一个新的思路,对它的进一步研究应该是有重大意义的。

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