公共行政的民主和责任取向析论

   06-14   关键字:论文   来源:论文资料

公共行政的民主和责任取向析论

【内容提要】民主和责任,是现代政(论文库)府公共行政活动所必须奉行的两项基本原则,也是支配政(论文库)府行为的内在价值取向。二者既有区别,更有联系,相辅相成,缺一不可。本文从政(论文库)府与公民的关系、政(论文库)府内部间的关系等两个层面,分析了公共行政的民主和责任取向的内涵和意蕴,对中西方公共行政实践中若干问题进行了剖析,并提出了相应的对策建议。


   【关 键 词】公共行政/民主/责任/价值取向


   


   政(论文库)府作为“一以公民的自愿联合或本质上的强制性为基础的组织”(注:参见斯蒂格利茨等《政(论文库)府为什么干预经济——政(论文库)府在市场经济中的角色》,中国物资出版社1998年版,第69页。)其产生源于人民的公意达成和公意授权,其功能在于运用其他社会组织所不具备的强制性公共权威,承担起无可替代的社会责任,这内在地决定了民主取向和责任取向,必然是现代政(论文库)府公共行政活动所必须奉行的两项基本原则,以及支配政(论文库)府行为的内在价值准则。二者既有区别,更有联系,相辅相成,缺一不可。


     一


   在迄今为止的各种类型国家中,拥有行政权力、履行行政职能的主体无疑都是政(论文库)府,但对现代民主制国家而言,政(论文库)府的这种行政主体地位又是有限的、有条件的,它必然受制于社会、公民或立法机关,由此决定了现代公共行政的民主取向。对此我们可以从以下两个层面加以说明。


     (一)政(论文库)府与公民的关系


   从终极根源上看,政(论文库)府及其公共权力产生于人民的直接或间接授权,这是任何一个民主国家所确定的一项根本的宪政原则。虽然人民授权的具体方式和过程在政(论文库)府体制不同的国家会有所不同,但这并不影响它们本质上的一致性,那就是人民对政(论文库)府直接或间接的授权,不仅是现代政(论文库)府及其公共行政合法性的惟一来源和公共行政运作的前提,而且也是现代民主的一种典型形式。这就从根本和实质上决定了政(论文库)府的公共行政活动必须遵循和体现民主原则和民主精神。有悖于此的政(论文库)府必然丧失其存在的基本依据。


   若从现代经济学的观点来看,人民与政(论文库)府的这种授权与被授权关系,实际上是一种契约关系,它规定着政(论文库)府与公民间在权力与义务方面的双向依存关系。在这种关系中,就公民而言,一是通过同意(选举)或遵从使政(论文库)府获得合法性行使权力的基础,二是通过纳税给予政(论文库)府经济支持。同时,公民也自然期望能从政(论文库)府那里得到相应的回报,包括以服务对象的身份获得政(论文库)府提供的良好服务。就政(论文库)府而言,它在获得公民的政治和经济支持的同时,必须按契约要求提供令后者满意的服务。显然,政(论文库)府的合法性和权威性与政(论文库)府所提供的服务的质量、数量、效率和有效性存在着紧密的正相关关系。这里,显然不存在着自上而下的、单方面的“恩赐”,而是体现着一种资源交换关系和互利行为。


   然而,在实际操作过程中,由于政(论文库)府是公共行政权的直接掌握和行使者,是各类重要社会资源的实际拥有者,又拥有庞大的官僚体制和内在的权力膨胀和扩展欲望;而作为授权者一方的民众,却大都处于独立无援的分散状态,他们在与政(论文库)府的契约关系中往往处于相对弱者的地位,这就使得政(论文库)府极易违背其初衷,偏离公共行政的民主取向。要知道,政(论文库)府并不是“天使”的化身,公共选择学派把政(论文库)府官员视作亚当·斯密所说的“经济人”这一假设,固然有失之偏颇之处,但现实中的政(论文库)府的确不总是那么高尚,政(论文库)府机构谋求内部私利而非公共利益的所谓“内在效应”(interalities)现象在资本主义国家的“金元”政治中有着淋漓尽致的表现。在社会主义国家,同样在理论上不能完全排除政(论文库)府机构的“内在效应”的可能性,在实践中,少数政(论文库)府官员的腐败行为更时有发生。其典型表现就是所谓的“寻租”现象,其主要危害在于“不仅使生产经营者提高经济效率的动力消失,而且还极易导致整个经济的资源大量地耗费于寻租活动,并且通过贿赂和宗派活动增大经济中的交易费用。”(注:V.奥斯特罗姆等编:《制度分析与发展的反思——问题与选择》,商务印书馆1992年版,第IV页。)从而成为导致政(论文库)府腐败的一个重要根源。

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